Pour une fiscalité du logement plus cohérente

Préambule

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a présenté le 18 décembre un rapport de 115 pages, agrémenté de 765 pages d’annexes, dressant un état des lieux de la fiscalité du logement et formulant dix préconisations.

Le fait qu’il existe en France une institution intégralement dédiée à l’analyse et l’optimisation des prélèvements obligatoires, indépendamment de toute considération relative à l’efficacité de la dépense publique que cette fiscalité alimente, est symptomatique d’un mal profond. Le débat comme l’imagination politique en matière de finances publiques est accaparé par la question de l’impôt. A l’opposé, la dépense publique, hors de contrôle, est l’éléphant dans la pièce dont on ne parle jamais. Les rapports de la Cour des comptes, souvent pertinents, prennent la poussière aux archives. Cette lâcheté généralisée nous vaut d’être le seul pays en Europe à ne pas avoir redressé ses finances publiques depuis la fin de la pandémie. Sur la base de la situation mensuelle du budget de l’État récemment publiée par Bercy, le déficit public dépassera cette année 200 Md€, un chiffre pire encore que ceux enregistrés en 2020 et 2021.

Ce décor étant posé, le travail produit par le CPO mérite une lecture attentive.

La fiscalité du logement : comparaisons internationales

Le CPO nous offre tout d’abord une annexe fascinante dédiée à la comparaison de la fiscalité du logement au sein de l’Union Européenne et de certains pays de l’OCDE.

Notons qu’en choisissant d’exprimer les recettes liées au logement en part des prélèvements obligatoires et en omettant de souligner que la France est co-détentrice du record de prélèvements obligatoires au sein de l’OCDE, le constat du CPO tend à atténuer l’ampleur de l’anomalie française.

Fiscalité récurrente sur la propriété

Les impôts récurrents sur la propriété (essentiellement constitués de la taxe foncière) ramenés au PIB pèsent en France le double de la moyenne des pays retenus dans cette étude. Non contente d’avoir le plus haut niveau de fiscalité récurrente sur la propriété de l’Union Européenne, la France est aussi le pays qui la fait reposer le plus lourdement sur les particuliers plutôt que sur les entreprises (69 % en France contre 40 % en Allemagne).

Fiscalité des transactions immobilières

En matière de taxation des transactions ramenée au PIB, la France n’est dépassée que par la Corée du Sud, Singapour et la Belgique.

Fiscalité des revenus locatifs

Sur la question de la taxation des revenus locatifs, la France fait partie d’un groupe de seulement 5 pays superposant, en régime général, des prélèvements sociaux au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Il en résulte un taux marginal de taxation supérieur à 50 % qui n’est que dépassé que par l’Autriche, le Japon, la Corée du Sud et le Danemark.

Fiscalité sur la transmission

Les travaux du CPO n’ont pas permis d’établir précisément la part du logement au sein de la taxation des transmissions dans les différents pays étudiés. Le rapport souligne néanmoins que la France se démarque doublement :

• Nous sommes le pays où les impôts sur les transmissions, ramenés au PIB, sont les plus élevés. Leur niveau y est plus de 4 fois supérieur à la moyenne observée dans les autres pays de l’étude.

• Nous sommes l’un des rares pays à ne pas prévoir d’exonération partielle ou totale pour la transmission de la résidence principale en ligne directe. A contre-courant du reste du monde, la France réserve une telle exonération à un actif financier (l’assurance-vie).

Fiscalité du patrimoine

Une fois encore, les travaux du CPO n’ont pas pu circonscrire la part du logement dans la taxation du patrimoine des différents pays. Mais ils soulignent une nouvelle fois à quel point la France est isolée :

• L’impôt sur le patrimoine reste peu fréquent. Parmi les pays qui le pratique, la France est seule à ne le faire supporter qu’aux particuliers à l’exclusion des entreprises.

• Parmi ces mêmes pays, la France est à nouveau seule à n’en faire porter l’assiette que sur les actifs immobiliers à l’exclusion des actifs financiers.

Au final, seule l’Espagne applique aux actifs immobiliers un impôt sur le patrimoine d’un niveau équivalent à celui de la France.

TVA sur la vente de logements neufs

Comme un tiers des pays étudiés, la France applique le taux de TVA standard à la vente de logements neufs en régime général. De nombreux pays tels que l’Espagne, l’Italie, le Japon ou la Corée du Sud prévoient une TVA réduite. D’autres enfin, tels que l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les États-Unis offrent une exonération totale de TVA.

Synthèse de l’étude comparée

La conclusion du CPO au terme de cette étude comparée semble sans appel. Pourtant, il n’en restera rien dans les préconisations que le Conseil formulera au terme de sa mission.

Quand le Conseil des prélèvements obligatoires s’auto-censure

Ayant correctement diagnostiqué le niveau anormalement élevé de la fiscalité française du logement à l’échelle internationale, le CPO s’empresse d’y opposer trois autres constats :

Le Conseil diagnostique ainsi que le poids de la fiscalité du logement est politiquement acceptable car reposant majoritairement sur des propriétaires aisés et représentant une faible part du coût total du logement. Le génie fiscal français aurait donc trouvé la martingale que le reste du monde nous envie sans oser la reproduire…

Plus grave encore, par son sixième constat, le CPO exclut d’emblée toute réflexion visant à réduire le poids de la fiscalité du logement au motif que celle-ci finance les collectivités territoriales. Surtout, ne nous interrogeons pas sur les dépenses publiques et prestations sociales abyssales permises par cette corne d’abondance ! Qu’une institution affiliée à la Cour des comptes pose de telles limites à ses propres travaux est une défaite incommensurable de la pensée républicaine. Un juin 1940 des finances publiques.

Le travail du CPO se borne dès lors à une réflexion stérile sur la façon dont ce déraisonnable chargement pourrait être différemment réparti sur une mule à bout de souffle.

« Mettre en cohérence les dispositifs fiscaux avec la valeur économique des logements »

Le CPO consacre ses premières recommandations au réalignement de la fiscalité avec la valeur des logements.

Au travers du terme de “dépenses fiscales”, le CPO vise les multiples dérogations au régime fiscal général tels que le Prêt à Taux Zéro et l’éco-PTZ, le Plan et le Compte Épargne Logement, les dispositifs Scellier et Pinel sur l’investissement locatif, le régime de la location meublée, les régimes d’exonération et de dégrèvements de taxe foncière, les exonérations de taxation des plus-values sur la base de la durée de détention et les TVA réduites sur les travaux et rénovations.

Que l’efficacité de tels dispositifs fasse l’objet d’évaluations régulières semble couler de source. Et cela entre sans ambiguïté dans le mandat de la Cour des comptes, à laquelle le Conseil des prélèvements obligatoires est affilié. Dès lors, comment interpréter une telle recommandation ? Est-elle le cri timide d’une institution qui regrette que ses travaux soient régulièrement balayés sous le tapis ?

On peine à comprendre, par ailleurs, en quoi ce point, aussi légitime soit-il, relève de l’alignement entre fiscalité et valeur du logement. Mais qu’importe, les recommandations suivantes, elles, recentrent le débat :

L’intention générale est claire. La taxe foncière continue aujourd’hui d’être basée sur des valeurs locatives cadastrales remontant à 1970 (et même 1961 pour les terrains non-construits). La mise à jour de ces assiettes serait défendable sur le plan de la justice fiscale si elle était compensée par une baisse à due concurrence des taux appliqués, qui n’ont cessé d’augmenter sur la période. Mais ce n’est pas l’idée du CPO. Tout en restant nébuleux quant aux modalités de mise à jour des assiettes - sont évoquées tour à tour la taxation à la valeur vénale, la taxation du seul terrain et la taxation à la valeur locative - le Conseil modélise une augmentation de 50 % de la taxe foncière, alors même que, selon sa propre étude comparée, la France avait déjà la palme du plus haut niveau d’impôts récurrents sur la propriété !

Cette mesure financerait en retour une réduction drastique des droits de mutation à titre onéreux (les mal nommés “frais de notaire”). Nous y reviendrons…

Pour conclure ce chapitre, le rapport du CPO nous gratifie d’une pirouette intellectuelle de premier plan. Il observe tout d’abord, à juste titre, que l’introduction de la taxe sur les logements vacants en zone tendue n’a pas permis de réduire leur nombre : « Les effets de ces dispositifs sur la remise sur le marché des logements vacants ne sont pas certains dans leur configuration actuelle. Au-delà de la difficulté réelle pour les acteurs locaux d’identifier les logements concernés et leurs propriétaires, le taux de vacance de courte et moyenne durée est en augmentation significative depuis une dizaine d’années, notamment dans les zones tendues. »

Fort de ce constat, sans aucune autre articulation fût-elle purement rhétorique, le Conseil préconise de généraliser cette taxe expérimentale dont il vient pourtant de souligner l’inefficacité : « Pour renforcer l’impact de la TLV dans la lutte contre la vacance, il pourrait être décidé de modifier le paradigme de la taxation des logements inoccupés en faisant de celle-ci la norme plus que l’exception. »

La légèreté de cette recommandation offre un contraste saisissant avec la rigueur préconisée dans le suivi des dépenses fiscales. Où sont les études établissant l’efficacité de cette taxe dans la réduction du nombre de logements vacants ? Où sont les instruments de mesure qui permettraient à l’administration de distinguer la vacance frictionnelle (inévitable entre deux locataires, lors d’une rénovation ou d’un processus de vente, et pour laquelle il est injustifiable de pénaliser les propriétaires) de la vacance structurelle ?

« Préférer les aides budgétaires ciblées en substitution aux incitations fiscales pour faire face aux nouveaux défis du bâti »

Sous ce thème, le CPO nous livre un triptyque de recommandations :

Le dispositif Pinel était éminemment perfectible et nous ne chercherons pas ici à en prendre la défense. Soulignons en revanche que dans le coût attribué à ce dispositif (1,4 Md€), ce rapport comme d’autres avant lui omet de comptabiliser les recettes de TVA engendrées par ces opérations qui, en réalité, auto-financent le dispositif. Car non, sans incitation fiscale, les flux d’investissement locatif n’auraient pas été transférés vers le logement libre par une opération du Saint Esprit.

Quels que soient les défauts qu’on lui attribue, supprimer brutalement ce dispositif au moment où le secteur de la construction de logements traverse une crise sans précédent relève d’un dogmatisme et d’un désintérêt confondant des pouvoirs publics pour le tissu économique national.

Enfin, la démarche du CPO consistant à reformuler en recommandation une décision déjà entérinée par le gouvernement interroge.

Plus courageusement, le CPO préconise de revenir sur la suppression du PTZ dans l’ancien (avec travaux) en zones tendues. Nul ne comprend, en effet, en quoi le dioxyde de carbone émis en zones tendues contribuerait moins au réchauffement climatique qu’ailleurs.

Mais fidèle à son dogme de n’alléger en aucun cas la contribution nette du logement aux finances publiques, le Conseil propose aussitôt de contrebalancer cette mesure en relevant le taux de TVA appliqué aux travaux de rénovation énergétique. Ce faisant, il ignore une réalité économique simple : les classes moyennes et supérieures - qui ne bénéficient ni du PTZ ni de Ma Prime Rénov’ et devraient dorénavant s’acquitter de 4,5 % de TVA supplémentaire - ne porteront pas leur part des efforts nécessaires en matière de rénovation énergétique en l’absence d’un retour sur investissement raisonnable.

« Renforcer la neutralité de la fiscalité du logement pour favoriser la résilience du marché du logement »

Dans ce dernier chapitre, le Conseil émet des préconisations visant à fluidifier le marché des transactions secondaires et à aplanir le terrain de jeu fiscal.

Prise isolément, l’idée de réduire drastiquement les droits de mutation à titre onéreux - qui sont en France parmi les plus élevés de l’OCDE - semble de bon sens. Cela permettrait de limiter les coûts de frottement subis par les ménages dans leur parcours résidentiel et encouragerait toutes les formes de mobilité : géographique, sociale et professionnelle.

La compensation de cet allègement, à l’euro l’euro, par l’augmentation de la taxe foncière est, en revanche, un marché de dupes à double titre. Elle transforme ce qui était une ponction variable, fonction des volumes de transactions, en ponction fixe, qui plus est sur la base d’une année constituant un record historique de volume de transactions.

La nature ayant horreur du vide, les collectivités territoriales qui devaient jusqu’à présent traiter cette ressource fiscale instable avec une certaine prudence, ne manqueront pas, en réaction à sa pérennisation, de s’alourdir en charges fixes.

Le remplacement des abattements d’impôt sur les plus-values pour durée de détention par la prise en compte d’un facteur d’inflation semble bienvenu et contribuerait à un marché plus fluide, débarrassé des effets de seuil. La prise en compte des travaux d’amélioration, elle, est déjà prévue dans les textes et il est difficile de comprendre pourquoi le CPO y fait référence dans sa recommandation.

Enfin, la hausse de l’impôt sur les plus-values sur terrains rendus constructibles, motivée par l’esprit du Zéro Artificialisation Nette, en renforcera les retombées inflationnistes sur le logement neuf.

Le CPO nous aide à comprendre à quoi ressemblerait un régime fiscal unifié avec le tableau suivant :

Si l’on peut souscrire à l’idée d’aplanir le terrain de jeu fiscal entre les différents usages locatifs, le CPO propose, sous couvert de simplification, de tout aligner sur le système le plus punitif et ce alors même que sa propre étude comparée montre que le taux marginal de fiscalisation des revenus locatifs français est, en régime général, parmi les plus élevés de l’OCDE.

Un misérable jeu de bonneteau

Dans un précédent article, nous montrions que la contribution nette du logement aux finances publiques avait été multipliée par 4 depuis 2010 pour atteindre 52 Md€.

Plutôt que de proposer une réforme qui permettrait de modérer cette ponction qui atteint des niveaux sans équivalent dans l’OCDE, les préconisations du CPO visent au contraire à la pérenniser sur la base d’une photographie prise au sommet du cycle.

Nul ne doit être dupe d’un tel jeu de bonneteau, indigne de nos institutions.

Totems et tabous

Il y a enfin ces sujets que le CPO ne fait qu’effleurer pudiquement sans oser formuler la moindre préconisation.

Le poids du logement social

La part de la population française bénéficiant d’un logement social a progressé de 30% en l’espace de 10 ans. La France est dorénavant le seul pays du groupe étudié dont plus de 20 % de la population accède à un logement social.

Au risque d’être politiquement incorrect, il convient de souligner que le logement social est, en France, très largement subventionné par le logement privé. La part démesurée prise depuis 10 ans par le logement social et, plus précisément, l’incapacité des pouvoirs publics à assurer que les locataires qui n’y sont plus éligibles libèrent leur logement, est un boulet que portent les candidats à l’accession à la propriété.

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